??? 三、生產(chǎn)安全應急救援體系建設應注意的幾個要點

??? 1、法制化是應急救援體系建設的基石

??? 《安全生產(chǎn)法》第五章對生產(chǎn)安全應急救援和調(diào)查處理作了規(guī)定，明確了政府、企業(yè)、社會等各類人員在生產(chǎn)安全應急救援工作中，包括應急救援預案的制定、應急救援體系的建立、應急救援組織、應急救援人員和裝備、事故搶救、事故報告、事故調(diào)查處理、事故責任追究等各個環(huán)節(jié)中的職責和要求，將生產(chǎn)安全應急救援工作的極端必要性和建設原則用法律的形式確定下來。當前，國家正在加緊研究和制定并逐步出臺相關配套法規(guī)和規(guī)章，各省也加大了生產(chǎn)安全應急救援工作的立法力度和進度，這將從根本上夯實生產(chǎn)安全應急救援體系建設的法制基礎，為資源整合、投入保證、建設基礎設施、責任落實等方面確立符合國情、省情的法律原則和依據(jù)。

??? 2、落實責任是應急救援體系建設的核心

??? 生產(chǎn)安全應急救援體系建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、各部門之間、企業(yè)、社會等各方面力量的協(xié)調(diào)和配合。如何整合各方面的資源和力量以實現(xiàn)共同的目標，在最短時間內(nèi)實施有效的救援預案，強化責任制的落實是應急救援體系建設的核心。沒有明確職責分工和以資考核的職責要求與制約機制，再完美的體系建設和預案規(guī)劃都可能成為一紙空文。

??? 《安全生產(chǎn)法》要求在事故發(fā)生時，任何單位和個人都應當支持、配合事故的搶救工作，為事故搶救提供一切便利條件。除對政府、生產(chǎn)經(jīng)營單位負責人有較明確的要求外，對應急救援工作中其它單位或人員的職責僅有原則性的規(guī)定，缺乏落實責任制的可操作性。因此，政府有必要加緊配套法規(guī)、規(guī)章的建設步伐，以更好地解決應急救援體系建設中的這個核心問題。

??? 3、有效投入是應急救援體系建設的保障

??? 從立法基礎、國家和政府重視、普通大眾關注等方面，生產(chǎn)安全應急救援體系的建設已經(jīng)具備可行性。北京、浙江、內(nèi)蒙等省市已初步建立了應急救援體系框架，其它各省也在緊鑼密鼓地加強這一方面的工作。由于我國國情所限，作為該體系的一個重要組成部分，如何有效地投入(包括資金、人員經(jīng)費、設備投入、場所建設、物質(zhì)儲備、救援補償、賠償?shù)?成為制約生產(chǎn)安全應急救援體系建設發(fā)展的一個瓶頸，同時投入問題也是體系建設中各部門(地方、企業(yè))推諉責任的一種借口。解決投入問題似乎成為體系建設中的突出難題，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和財政困難的縣市更是如此。

??? 據(jù)有關統(tǒng)計表明，我國每年因突發(fā)性事故損失30億元，建立生產(chǎn)安全應急救援體系的花費僅相當于這個數(shù)字的10%，而從事故統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)，重特大事故頻發(fā)的省市(縣)很大程度上處在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應急救援力量的不足又直接導致事故危害的擴大化。要跳出這個“怪圈”，關鍵是要解決觀念上的問題，要克服“先發(fā)展、后治理”的錯誤思維；其次是在體制和機制上進行創(chuàng)新，諸如引進和借鑒國外成熟的風險管理和保險運作模式，降低政府和企業(yè)所承擔的風險和應急救援成本，積極扶持和利用社會力量加入應急救援體系，探索應急救援產(chǎn)業(yè)化道路；再次，如何合理、有效地配置現(xiàn)有的資源，高效指揮協(xié)同作戰(zhàn)，也是對現(xiàn)有資源的一種再投入，激發(fā)出新的價值。

??? 同時要指出的是，應對突發(fā)事故災難，是政府綜合能力的全面反映，政府的政績不能僅僅盯在經(jīng)濟總量這單一的指標上，應急救援不力，不僅會付出事故損失的代價，同時也會付出公眾對政府信任的代價，而后者的損失是不可估量的。

??? 4、可操作性是應急救援體系建設的關鍵

??? 一個事故所產(chǎn)生的后果嚴重與否，不僅在于事件本身的破壞力有多大，也在于我們預測損失、控制損失和減少損失的能力有多大。因此，應急救援體系建設的關鍵是其可操作性。

??? 在對北京密云燈會踩踏事件的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)密云燈會也有相應的應急救援預案，但事故的后果卻十分嚴重。該應急預案沒有產(chǎn)生應有的效果，就在于預案沒有可操作性。

??? 事故應急預案編制是一項知識性、技術性很強的工作，預案可稱之為事故處理的正確手段和程序，通過預案的實施，可以有效地控制事故發(fā)展，可以有效防止二次災害事故的發(fā)生，減少事故產(chǎn)生的損失。一個完善的事故預案，平時可以用于反事故演練提高全員素質(zhì)，提高抗事故能力，事故狀態(tài)下，指導人們沉著救災，避免手忙腳亂。從這個角度出發(fā)，它可以抵得上成千上萬的救災物質(zhì)，抵得上千軍萬馬，可以減少數(shù)以十萬計乃至百萬計的財產(chǎn)損失，可能挽救數(shù)十人乃至數(shù)百人生命。而一個不成熟的、不具可操作性的應急處理預案在緊急狀態(tài)下不但不能指揮救災，還有可能錯誤導向，引發(fā)事故規(guī)模的擴大。

??? 目前許多已建或在建的政府或企業(yè)預案存在著可操作性差的問題，這一方面是我們?nèi)鄙兕愃频慕?jīng)驗和范本；二是囿于目前體制的約束，統(tǒng)一管理生產(chǎn)安全應急救援工作的機構(gòu)難以形成有效合力，指揮系統(tǒng)乏力；三是我們的預案更多側(cè)重于組織體系的劃分，單純地說明安全工作自上而下該由誰來承擔，但是對于應急所需要的危害辨識和風險評價很少涉及，專業(yè)救援力量和專家?guī)爝\作也有待提高。制定預案需要很強的專業(yè)知識。如果沒有專業(yè)知識，可能發(fā)生事故的地點附近明明有10個危險源，預案中僅僅找到5個，事故照樣會發(fā)生且難以實施應急救援。因此，應急預案的制定應該進行風險評價和專家論證。當前，應急系統(tǒng)建設從立法和行政層面已經(jīng)開始逐步解決，但技術以及運行機制方面，還有很長的路要走。

??? 一般說，應急救援體系建設和預案編制要把握三個階段。

??? 第一階段是風險評估，首先要認識到有多少風險，知道這些風險的類型和可能的后果，并對風險進行分級管理，最重要的是確定哪些風險是不可接受的，必須予以徹底消除。同時對存在的風險要讓員工、公眾有知情權(quán)。

??? 第二階段是風險控制。政府應對所有的風險制定安全規(guī)劃，對其實施有效監(jiān)控。如在廠區(qū)選址、與居民區(qū)的安全距離、危險化學品生產(chǎn)、儲存總量控制、高危設備的參數(shù)控制等等。把風險的危險度控制在可接受的水平內(nèi)，一旦達到或接近臨界值或超出可接受的危險度，立即自動報警或能夠及時應急處理。

??? 第三階段才是應急救援。這涉及到報警、響應、決策、救援、善后等一系列具體過程，同時要保證統(tǒng)籌兼顧、合理規(guī)劃、明確分工、相互協(xié)調(diào)，做到應急救援能力、資源的合理配置和有效使用，而根據(jù)風險評估和危險源監(jiān)控所掌握的有關數(shù)據(jù)和信息，才可能更全面地對發(fā)生的事故進行科學的分析和判斷，以此來指導應急救援工作的有效實施。