??????? 2.我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策的一些實踐
??????? 如今，環(huán)境與發(fā)展綜合決策已經在國民經濟和社會發(fā)展計劃、重大經濟技術政策和發(fā)展戰(zhàn)略、重大工程建設中得到了體現，環(huán)境保護和經濟發(fā)展的融合程度不斷提高。如國家在制定國民經濟和社會發(fā)展“十五”計劃時，把環(huán)境保護貫穿在經濟和社會發(fā)展的各個領域，把減少污染作為優(yōu)化能源結構的重要內容，把環(huán)保產業(yè)作為擴大內需的新興產業(yè)。環(huán)境保護已經成為經濟結構戰(zhàn)略性調整的重要內容，1996年以來，全國關停了8.4萬家污染嚴重、沒有治理前景的企業(yè)，力度之大是空前的。
??????? 近幾年來，一系列重大經濟發(fā)展戰(zhàn)略、重大工程建設、區(qū)域開發(fā)以及企業(yè)發(fā)展等都把環(huán)境保護作為一個重要內容。如黨中央和國務院高度重視西部大開發(fā)中的環(huán)保問題，朱镕基總理指出，切實加強生態(tài)環(huán)境保護和建設是實施西部地區(qū)大開發(fā)的根本。為了保護三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，中央提出要妥善處理移民建設與環(huán)境保護的關系，防治污染，保護山林，保持水土；庫區(qū)企業(yè)搬遷，要與經濟結構和企業(yè)結構調整緊密結合起來，決不能按原樣搬遷，形成新的污染源。對“南水北調”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建設的青藏鐵路嚴格按照環(huán)保要求施工，將成為我國第一條“生態(tài)鐵路”。
??????? 為了保證環(huán)境與發(fā)展綜合決策在實際工作中得到貫徹執(zhí)行，一些地方政府出臺了一些規(guī)章制度，加強決策過程的監(jiān)督管理，強化決策者的責任。如在建設項目上實行環(huán)?！耙黄狈駴Q制”；在評選先進時，實行環(huán)保問題否決權；在選拔干部和考核政績時，把環(huán)保作為一個重要標準。對違反環(huán)保法律法規(guī)的責任人依據有關規(guī)定進行懲處，對犯有破壞環(huán)境和資源保護罪的依法追究刑事責任。
??????? （二）我國的環(huán)境與發(fā)展綜合決策正向著具體化、制度化、法制化方向發(fā)展
??????? 我國綜合決策的機制沒有很好地建立起來，在政策中的規(guī)定多是原則式、倡導式、宣言式的規(guī)定，沒有明確具體、詳細的規(guī)定，在實際操作中無所適從，在我國行政決策中實行起來也有一些難度，在實際決策中真正貫徹綜合決策的原則，實施綜合決策的法律制度的單位、部門、事項很少。地區(qū)分割、部門分權、本單位利益本位的現象影響并阻礙著綜合決策。
??????? 綜合決策沒有形成制度，綜合決策的各種程序制度沒有建立起來，缺乏可操作性。
??????? 綜合決策沒有形成有法律、法規(guī)明確規(guī)定的可操作規(guī)則。在許多法律中，沒有明確規(guī)定環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內容，至多也是一句原則性的規(guī)定，如把環(huán)境保護納入到發(fā)展計劃之中，也沒有“實施細則”對作如何“納入”作些可操作性的規(guī)定。
??????? 但也應該樂觀地看到，我國黨和政府正是日趨于重視“綜合決策”，政策與法律的規(guī)定也越來越多，越來越詳細、具體，正朝著具體化、制度化、程序化、法制化的方向發(fā)展。
??????? （三）我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度的立法正趨于建立和正趨于深化
??????? 我國綜合決策的立法正趨于建立并在不斷深化，我國的法律、法規(guī)的制定、修改、廢除都把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為指導思想。對自然資源的開發(fā)利用的法律都有資源與環(huán)境保護的規(guī)定，向著法律的“生態(tài)化”方向發(fā)展?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ豆?jié)約能源法》、《清潔生產促進法》等法律十分重視對環(huán)境與資源的保護，對大力推行清潔生產，發(fā)展循環(huán)經濟，開發(fā)綠色產業(yè)，建立生態(tài)工業(yè)園，都體現了可持續(xù)發(fā)展思想的指導思想，環(huán)境保護與經濟發(fā)展的結合正成為各級決策部門的決策方略。
??????? 特別是2002年出臺的《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定不僅對建設項目進行環(huán)評，而且要對規(guī)劃進行環(huán)評，這就使得決策部門在決策時必須考慮環(huán)境因素，決策的后果對環(huán)境的影響，并采取的措施，這就在“源頭”上控制對環(huán)境資源的破壞以及污染的頻繁發(fā)生，從而使綜合決策有了堅實有效的法律保障。說明了我國有關綜合決策正趨于建立和正趨于深化。
??????? （四）經濟較發(fā)達的地區(qū)地方立法和實踐比較活躍
??????? 我國經濟比較發(fā)達的地方綜合決策的立法和實踐活躍。為了建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，一些地方出臺了相關規(guī)章制度。
??????? 廣東省政府針對全省許多環(huán)境問題是由于決策失誤造成的狀況，于1999年6月向全省發(fā)出通知，要求全省各地必須建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，提高綜合決策水平。要求：“從現在起，各級政府要通過編制本轄區(qū)的環(huán)境保護的規(guī)劃，把環(huán)境保護目標和措施納入本地區(qū)的經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃。各級政府和有關部門在制定區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃，以及調整產業(yè)結構、產品結構和生產力布局時，在組織重大資源開發(fā)項目之前，要進行環(huán)境承載能力的論證，實現資源的優(yōu)化配配置，要嚴格按政策和法律法規(guī)辦事。
??????? 2001年，廣東省環(huán)境保護局發(fā)文要求按照《廣東省環(huán)境保護“十五”計劃》（粵府辦[2001]46號文）的要求，“建立綜合決策機制”，“要逐步完善黨委領導、政府負責、各有關部門分工協作、環(huán)保部門統一監(jiān)管、全社會共同參與的環(huán)境保護管理機制，并制定相應的執(zhí)法責任追究制度。逐步建立健全以重大決策環(huán)境影響評價制度、環(huán)境與發(fā)展科學咨詢制度、部門聯合會審制度、環(huán)境與發(fā)展綜合決策公眾參與制度、流域、區(qū)域環(huán)境與發(fā)展聯席會議制度、有關環(huán)保的重大決策監(jiān)督與責任追究制度、建設項目環(huán)保審批制度等七項制度為主要內容的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制?！?br /> ??????? 1999年7月，江蘇省委、省政府頒布《關于加強環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》，要求各級黨委和政府在制定經濟和社會發(fā)展決策時，要準確估量其對環(huán)境可能產生的影響，力避決策失誤。通知中指出，必須將“制定與生態(tài)環(huán)境密切相關的地方性法規(guī)和規(guī)章，制定國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、計劃，制定環(huán)境、資源、能源、產業(yè)、城鄉(xiāng)建設等重要技術經濟政策，開發(fā)區(qū)域國土整治，實施重大開發(fā)和基礎設施建設項目，推廣應用重大新技術、新材料、新產品等經濟社會發(fā)展活動”納入環(huán)境與發(fā)展綜合決策范疇。2001年，吉林省政府發(fā)出了《關于實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》；1998年，山西省監(jiān)察委員會和省環(huán)保局出臺《違反環(huán)境保護法規(guī)行政處分辦法》；2000年，北京市環(huán)保局和市監(jiān)察局出臺《關于違反環(huán)境保護法規(guī)追究行政責任的暫行規(guī)定》；2001年，上海市環(huán)保局和市監(jiān)察委員會出臺《關于對違反環(huán)保法規(guī)人員追究行政紀律責任的若干規(guī)定》等。
??????? 1997年以來，我國涌現了像大連、張家港、深圳等一批國家環(huán)保模范城市，這支隊伍正在不斷壯大。這些城市通過加強和完善經濟發(fā)展與環(huán)境保護綜合決策機制，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，調整優(yōu)化產業(yè)結構和產業(yè)布局，合理配置資源，初步做到了環(huán)境與經濟的協調發(fā)展，實現了經濟與環(huán)境“雙贏”的目標。
??????? 五、建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律制度的意義
??????? 決策的正確與否與一個國家、民族、政黨、社會成員的前途、命運和生活休戚相關，影響每個社會成員的福祉和命運。
??????? 政府決策對環(huán)境保護產生重要影響，決策不當或失誤是造成環(huán)境問題的主要原因；政府決策不當甚至失誤是環(huán)境污染嚴重發(fā)生的最為直接和最具作用力的因素。一個愚昧的決策可能污染一條河流，危害一座城市，毀掉一座古城堡，危害遠比一般刑事犯罪嚴重。人大常委環(huán)資委主任委員曲格平認為，“我們在現代化建設中，出現了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，影響了現代化建設事業(yè)順利進行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經濟的重大政策和規(guī)劃決策時不考慮環(huán)境影響所致?！?br /> ??????? 堅持環(huán)境與經濟發(fā)展綜合決策是保持可持續(xù)發(fā)展的關鍵性措施，而綜合決策法律制度則為綜合決策提供了法律保障。
??????? 環(huán)境與發(fā)展綜合決策的實施，是決策者思維方式的轉變，是決策制度、決策機制和決策程序的深刻變革。將環(huán)境與發(fā)展綜合決策上升為一項具有可操作性的法律制度，這是決策方式的重大進步，它有利于發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，意義重大。
??????? （一）實施綜合決策是實現可持續(xù)發(fā)展的基本條件和重要保證。把環(huán)境保護作為決策的重要內容，從源頭落實、貫徹實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護基本國策。環(huán)保從源頭抓起，最重要的是各級政府、各管理部門、各級領導要依法承擔起改善環(huán)境質量責任，牢牢樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策。環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，是“經濟、社會與環(huán)境協調持續(xù)發(fā)展的原則”在決策層次上的具體化和制度化。實行綜合決策制度，將有效地推進我國環(huán)境、經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展和協調發(fā)展。因此，在經濟快速增長時期，如何促使和保證政府決策中的環(huán)境保護因素得到強化，使政府決策成為“綠色決策”是必須著力和預先解決的關鍵問題和難點。
??????? （二）它是源頭上防止環(huán)境污染蔓延和生態(tài)破壞的有效措施。
??????? 這吸取了先污染后治理、先破壞后保護的歷史教訓。綜合決策由環(huán)境污染事后補救、末端控制的被動反應模式向事前預防、源頭控制的主動行為模式轉變。環(huán)境與發(fā)展綜合決策從宏觀上對決策的環(huán)境影響進行評估和分析，從根本上解決環(huán)境問題，控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的政策源頭。
??????? （三）它是政府轉變決策方式、實行決策科學化的重要保障
??????? 綜合決策要求改變由決策部門單一決策的思維方式，讓經濟、社會、環(huán)境各部門甚至社會團體、公眾在決策過程中廣泛地參與，由個人決策向群體決策轉變，由某部門參與決策向各部門參與決策、轉變。綜合決策要從單純依靠領導的明智、才能走向依靠制度的約束和法制的保障。該制度對國家政府機關及其首長的決策方式、決策程序提出了具有法律約束力的明確要求。它使決策更加綜合化、民主化、科學化。
??????? （四）轉變人們的發(fā)展觀
??????? 從單一發(fā)展觀即由國民生產總值（GNP）統帥一切的發(fā)展觀到強調經濟-社會-生態(tài)三維復合發(fā)展觀。
??????? 傳統的發(fā)展觀念主要是以國民生產總值的增長為主要指標，以工業(yè)化為基本內容的經濟增長。盲目追求經濟發(fā)展的速度，造成了資源的巨大浪費，導致了生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染的嚴重問題。這種發(fā)展觀念導致了決策的失敗或失誤?？沙掷m(xù)發(fā)展的決策觀，要求經濟發(fā)展必須與人口、資源、環(huán)境統籌兼顧，不但要考慮經濟效益，還要考慮環(huán)境效益和社會效益。
??????? （五）環(huán)境與發(fā)展綜合決策它標志著政府決策由社會、經濟發(fā)展的單維價值取向決策向社會、經濟發(fā)展和環(huán)境保護多維價值取向決策的轉變。
??????? 1978年-2000年我國經濟年均增長9.5%，目前，我國經濟總量已經相當大，在世界居第6位。在世界經濟發(fā)展中“一枝獨秀”，舉世矚目，但也不能忘記經濟增長背后的沉重的環(huán)境和資源代價。如果將這個增長過程中的環(huán)境破壞和資源損耗的損失扣除，得到一個“絕色國內生產總值”（GGDP），真正有效的國內生產總值要比現在的數值減少3.7%左右。
??????? 1995年中國國民經濟運行的全部環(huán)境成本（自然資源的耗減，生態(tài)破壞和污染損失）約為2199.38億元，約占中國當年GDP的3.7%（國內生產凈值NDP的4.2%）。換句話說，1995年中國國內生產總值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以犧牲自然（資源、環(huán)境）為代價取得的。
??????? （六）綜合決策有利于資源的優(yōu)化配置
??????? 把有限的資源進行合理的分配和科學地利用，投入到經濟效益佳、社會效益好、環(huán)境效益良的地方和項目上去。不上資源浪費大、環(huán)境污染嚴重、經濟效益差的項目。
??????? 江澤民同志指出：“綜合決策對環(huán)境的影響極大。實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，是落實環(huán)境保護基本國策，實施可持續(xù)發(fā)展的重要措施。為此，要從宏觀管理入手，建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，使之規(guī)范化、科學化，這是各級黨委、政府和各有關部門的共同任務?！?br /> ??????? （七）綜合決策有利于降低發(fā)展成本
??????? 我國在實現工業(yè)化的過程中，長期實行的是外延型、粗放型、數量型的經濟模式，在經濟高速發(fā)展的同時，也付出了自然資源和生態(tài)環(huán)境的巨大代價。我國的經濟發(fā)展成本高于世界平均值，遠高于發(fā)達國家。傳統決策中沒有或很少考慮到環(huán)境因素、資源價值，對自然資源進行掠奪式開發(fā)、利用，無限制的從環(huán)境中掠奪資源和大量向環(huán)境排泄廢棄物，造成了資源的巨大浪費和環(huán)境的嚴重污染，大大增加了經濟發(fā)展成本。綜合決策考慮到環(huán)境因素、資源價值，進行統一規(guī)劃、合理布局、綜合利用，有利于降低發(fā)展成本。
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